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民主党派履行民主监督职能研究
来源:于镜龙  发布时间:2017-03-27

  民主党派的民主监督作为我国社会主义监督体系的一个重要组成部分,也是我国民主党派的重要职能之一。在我国,民主监督既是一种历史产物,也是一种符合现实需要的制度安排。

  从人民政协诞生之日起,民主监督就成为政协和各民主党派的一项重要职能。建国以来,尤其是改革开放以来,我国在民主监督领域进行了许多有益的探索,民主监督的实践形式有所丰富,民主监督在中国监督体系中的地位有所提升。但一个不容否认的事实是,在民主党派的几项主要职能中,民主监督始终是个短腿和软肋,与参政议政和社会服务等职能相比,存在较大的差距。所以,加强对民主党派履行民主监督职能的理论研究和实践探索十分重要,它有助于从总体上推进民主党派履行职能的质量和水平,为民主党派更好地发挥作用创造条件。同时,在世界政治、经济和文化快速发展的新时期,落实和加强我国民主党派的民主监督工作,对于加快我国民主政治建设和推进政治文明发展也具有重大的意义。

  一、民主监督的涵义及发展

  (一)民主监督的涵义

  民主监督具有广义和狭义之分。

  广义的民主监督是指人民运用民主权利对共产党的各级组织、党员领导干部、人民政府及其工作人员实施的监察和督促,是人民当家作主权利的具体体现。也可以指共产党与各民主党派之间的互相监督以及各民主党派之间的互相监督。

  狭义的民主监督,是指人民政协、各民主党派和无党派人士通过提出意见、批评、建议的方式,对共产党的各级组织、党员领导干部、人民政府及其工作人员实施的监察和督促。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针,是处理中国共产党与各民主党派关系及民主监督的基本方针。这“十六字”方针之间的关系是:“长期共存”是后三句特别是“互相监督”的根本前提,“互相监督”是其他三句特别是“长期共存”的主要宗旨与要求,“肝胆相照”是共存与监督的态度与程度,“荣辱与共”则是共存与监督的共同历史命运。这就是说,在“十六字”方针中,“互相监督”是中心环节与核心内容,而且在中国的政党制度下,由于中国共产党是执政党,民主党派是参政党,“互相监督”必然体现为“主要是民主党派监督共产党”,是一种异体监督,从民主党派民主监督思想的形成、发展脉络中也可体会到这一点。

  (二)民主监督的发展形成

  在我国,民主党派民主监督思想的形成、发展大致可分为三个阶段:

  1.第一阶段:“监督”概念的提出——抗日战争至解放战争结束。1938年毛泽东就提出:“互相规过,是朋友间的美德,也是友党间应该提倡的作风”。规过的实质就是监督。1941年,毛泽东在一次边区会议上的演讲中指出:“共产党员必须倾听党外人士的意见,给别人以说话的机会”。1945年7月,在毛泽东回答黄炎培提问时说:我们已经找到跳出兴亡周期率支配新路。这条路就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。这个阶段,中国共产党提出了监督的概念,把监督当作党外人士合作的一项重要内容,而且认识到了监督对政权建设的重要意义。

  2.第二阶段:“互相监督”概念的提出——建国至文革前。建国后,以毛泽东为首的中国共产党人对监督问题有着清醒的认识,反复阐明了与民主党派合作建国的统战思想。1957年2月,毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出:“为什么要让民主党派监督共产党呢?这是因为一个党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音。大家知道,主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派,对我们更为有益。”1957年4月,邓小平在西安干部会上所作的报告中提出了“共产党要接受监督”的重要思想。他说,所谓监督来自三个方面,一是党的监督,二是群众的监督,三是民主党派和无党派民主人士的监督。他指出:“共产党总是从一个角度看问题,民主党派就可以从另一个角度看问题,出主意。这样,反映的问题更多,处理问题会更全面,对下决心更有利,制定的方针政策会比较恰当,即使发生了问题也比较容易纠正。”在实践中不仅在国家机关中实职实权地安排了大量的非共产党人士,而且提出并确定了“长期共存,互相监督”的方针。这个阶段,中国共产党提出了互相监督的概念,并把它作为共产党处理与民主党派关系的基本方针的重要内容。

  3.第三阶段:“民主监督”概念的提出及发展——党的十一届三中全会至今。1978年末,邓小平在一个重要讲话中指出:“切实保障工人、农民个人的民主权利,包括民主选举、民主管理和民主监督”。第一次使用“民主监督”这个概念,1980年12月中办转发的《全国统战部长座谈会纪要》,把政治协商、民主监督结合起来,作为政协的主要任务提出。1982年12月,全国政协会议通过了新章程。新章程明确规定,政治协商、民主监督是政协的基本职能。2000年12月,江泽民在全国统战工作会议上的讲话中指出:“特别是要完善民主监督机制,畅通下情上达的渠道,加大民主监督力度。”2006年7月,胡锦涛在全国统战工作会议上的讲话也强调,既要重视做好民主党派的思想引导工作,又要真诚接受他们的民主监督。2015年5月,习近平在中央统战工作会议上强调,要完善政党协商的内容和形式,建立健全知情和反馈机制,增加讨论交流的平台和机会,使协商对凝聚共识、优化决策起到作用。要从制度上保障和完善参政议政、民主监督,探索有效形式。在这个阶段,中国共产党提出了民主党派民主监督的概念,并发展了民主监督的重要意义,把民主党派民主监督作为推进政治体制改革,加强社会主义政治文明的不可或缺的重要内容。其中,中共中央1989年14号文件和2005年5号文件的先后颁发,确立了民主党派民主监督作为基本职能之一的总原则和政治地位。

  综上可见,我国民主党派民主监督的形成发展,经历了监督、互相监督、民主监督三个阶段。从中,我们不仅可以看到在中国共产党倡导下我国民主党派民主监督的形成发展的脉络,也深刻揭示了我国民主党派民主监督的特点、性质和基本涵义。

  以上发展关节点体现了四个方面的内容:从发展规律来看,执政党的领导能力和执政能力对民主党派民主监督会产生非常重要的影响,要发挥好民主党派民主监督作用需要执政党不断完善相关制度设计,不断发展创新民主监督理论;从民主党派自身来说,民主监督是民主党派自身合法性之所在,民主党派发挥民主监督作用的大小取决于政党自身的成熟程度;从政党关系来看,民主党派民主监督体现的是中国政党制度的优点和优势,是为了帮助中国共产党执好政,是以四项基本原则为前提的非权力监督,但其特有的广泛性和高层次性,对公共权力的制约能够起到其他监督形式所起不到的独特作用;从建设社会主义政治文明、坚持中国特色社会主义政治发展道路来看,民主党派民主监督是体现社会主义民主的重要渠道,是人民当家作主的民主政治的重要内容,是有效、有序的民意表达形式,是体现中国式民主政治特色的内容。

  (三)民主党派民主监督具有特殊的作用和价值

  从政治学理论和世界政治发展的实践来看,在政治民主化进程中,最为关键的就是对权力的有效监督和制约,政党监督是权力监督不可或缺的组成部分,是影响政党政治发展的重要变量和运行机制。世界各国的政党监督都是与本国国情,特别是与政治制度密切相关的。我国政党制度的突出特点是合作型,也就是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在这一符合我国国情的特色政党制度中,民主党派是参政党,共产党是执政党,民主党派对共产党进行的监督是支持而不是反对,是合作共事而不是互相拆台。它是近代以来中国历史、国情和人民的必然选择,是包括中国共产党和各民主党派在内的各政治力量的政治智慧结晶。

  新中国成立60多年的历史表明,什么时候民主党派能充分发挥好民主监督职能,我们党和国家的伟大事业和政治生活就会顺利。相反,当民主党派的民主监督职能被破坏或践踏时,党和国家的事业无疑就会遭受挫折。无数政治实践表明,民主党派民主监督并不是无足轻重甚至可有可无的政治陪衬和摆设,它既是我国特色政党制度的重要组成部分,也是中国特色社会主义民主政治的突出特征。与西方政党的竞争性关系不同,我国民主党派的民主监督有利于促进中国共产党科学决策、民主决策,更加自觉和坚定地克服各种消极作风和腐败现象,使党始终保持先进性和纯洁性,有助于加强和提高执政能力建设,有助于进一步巩固执政基础。

  同权力监督、党内监督、群众监督和舆论监督等监督形式相比,民主党派的民主监督拥有特殊价值和显著优势。首先,同中国共产党的党内监督相比,民主党派民主监督更具有客观性。党内监督是对共产党党员干部的自我监督,难免会存在监督漏洞、盲区和不够透明的地方。民主党派作为中国共产党的诤友,以执政外的视角对共产党进行更具客观性的“异体”监督,坚持“长期共存,互相监督”的方针对中国共产党和国家工作中的失误和偏差提出批评、建议。其次,同人大监督、行政监督、司法监督相比,民主党派民主监督更具有广泛性和前瞻性。民主党派民主监督虽然不具备权力和法律的强制性,但相对于事后监督的人大、行政和司法监督,民主党派对党和国家方针政策、法律法规的制定和贯彻执行情况进行监督,寓民主监督于政治协商、参政议政中,从而以事前预防的形式帮助党和政府尽量避免因决策失误而产生问题和错误。第三,同舆论监督和群众监督相比,民主党派民主监督更具有权威性和实效性。从监督的主体来看,民主党派成员并不同于普通群众,而是在各领域颇有建树的知识分子和专家学者以及具有丰富参政议政经验和社会阅历的政治活动家和社会活动家,他们拥有较强的民主监督能力,监督层次也比较高。从监督内容和监督对象来看,民主党派及其成员可以通过各级人民代表大会、政治协商会议和政府机构等途径对国家法律法规、党和国家的方针政策以及党政领导干部作风和廉政情况进行监督,具有较高的权威性和实效性。

  (四)新时期民主党派民主监督的途径及特点

  民主监督的途径。第一,在政治协商中进行监督。新时期中共制订了一些在政治协商中进行监督的可操作制度,在重大决策时与民主党派协商,并且做到先协商后决策,规定了每年政治协商的次数。第二,在参政议政中进行监督。新时期各民主党派成员担任各级人大代表、政协委员和国家机关任职人数不断增加,为有效开展民主监督夯实了基础。第三,在专题调研中进行监督。新时期各民主党派充分发挥各自界别人才聚集的优势,紧紧围绕国家和地方社会经济发展中的重大问题和人民群众普遍关心的热点、难点问题,扎实开展专题调研活动。第四,在对口联系中进行监督。各级党委和国家机关与民主党派建立对口联系制度,在主动征求意见和听取批评建议中,广纳群言、广求良策,使党组织和国家机关进一步提升了决策的民主化、科学化水平。第五,通过人大代表政协委员履职进行监督。各民主党派中的人大代表、政协委员积极提出议案和提案,对进一步推进和完善党和政府工作作出了重大贡献。

  民主监督的特点。第一,发挥专长开展专题调研。各民主党派发挥各自党派成员的专长开展专题调研,为国家和地方社会经济发展建言献策,作出了重要的贡献。第二,选择重点长期跟踪研究。社会经济发展中的热点问题很多,各民主党派选择重点,进行长期跟踪研究,深入发掘问题本质,提炼政策建议,使民主监督质量持续提高。第三,加强联络勇于监督。各民主党派为了能够充分履行民主监督的职能,在制定有关制度的基础上,主要通过会议联络、交友和担任监督员等三种形式与联系部门进行联络,提建议和意见,进行民主监督。

  二、民主党派进行民主监督存在的主要问题

  (一)民主党派自身的主体意识和监督意识较弱

  各民主党派是民主监督的主体,然而他们自觉自愿发挥监督作用的意识普遍较弱,监督缺乏主动性和积极性。一方面表现为不愿监督。民主党派在实际政治生活中更多地认为他们自己是中国共产党的可靠同盟者和政治合作者,把自己定位成中国共产党的“参谋党”和“建议党”。他们愿意把更多的精力放在政治协商和参政议政上,而民主监督这一民主党派特有的重要职能,却被认为作用不大。另一方面表现为不敢监督。有的民主党派成员存在畏惧心理,怕越权越位,缺乏敢于负责的态度,担心监督行为会影响自己的前程,对党和政府的方针政策和权力运行赞扬肯定多、批评监督少,有限的监督也往往是低层次和次要性的。

  (二)中国共产党和政府接受民主党派民主监督的自觉性和重视程度不够

  非对称性是我国政党构成的一个突出特点,中国共产党作为执政党拥有更多的政治资源。所以,民主党派的监督作用的发挥、监督效能的强弱,很大程度上取决于执政党自觉接受监督的程度。在现实政治生活中,一些党员干部对于民主党派的民主监督不够重视。有的党政领导干部惧怕接受民主监督,接受民主监督的意识弱、肚量小,觉得权力一旦受监督就是对其不信任,听不惯不同意见,听不进逆耳之言,甚至还进行威胁和打击报复,从而导致了民主党派成员不敢讲真话、说实话。有的领导干部对民主党派的监督作用认识不足,认为民主党派民主监督就是“开个协商会,听意见发发言”。

  (三)民主党派民主监督缺乏约束力和实效性

  与其他权力监督形式相比,党内监督有严格的纪律,人大、行政和司法监督有明确的法律、法规,群众监督和舆论监督有强大的压力和影响力,而民主党派民主监督却存在着较大的随意性而往往流于形式。一是监督渠道不多。民主党派缺乏参与和监督党和政府权力运行的有效途径,看不到实情、查不出问题。许多座谈会、通报会和民主协商会也成了将已经做好的决策“通知”民主党派的“例会”。二是监督信息不畅。由于民主党派获取必要信息的渠道不畅、数量有限,对于党和政府的决策信息,民主党派往往不知情,或者只知其一不知其二,只知表不知里,只知书面情况不知实际情况。三是监督实效和反馈不够。对于拒绝接受监督的领导机关和干部,对于监督中发现的各种违法违纪、滥用职权的行为和现象,民主党派只有批评和建议权,而无任何有效的约束力和惩处权,监督得不到有效反馈,监督结果往往被无视而丧失功效。

  (四)民主党派民主监督缺乏有效的制度和机制保障

  在我国尽管民主党派的民主监督职能有宪法明确规定的法律依据,有我国政党制度的制度依据,以及中央相关文件的政策依据,但这些依据在很大程度上仅仅停留在制度性的概念和目标性的要求上,且较为笼统和虚化。由于在实际操作层面缺乏刚性的法律规范和明确的制度保障,民主党派在行使民主监督职能过程中有时表现为较大的随意性和不确定性,有时则会受党政部门和领导的排斥和漠视而流于形式。例如,民主党派的意见、建议和批评,只有政协提案形式被确定了明确的反馈机制,以其它形式反映的意见和建议,仍然缺乏有形的回复和反馈机制,许多问题提出后,得不到明确、及时、有效的回复,监督的实际效能由于缺乏具体机制保障而起不到原本应有的作用。

  三、几点建议

  我国民主党派民主监督已有几十年的实践,在实践中也逐步形成和发展了民主党派民主监督的形式和内容,但相对于政治协商和参政议政来看,还是个薄弱环节,有待于在实践中针对上述影响民主党派民主监督职能发挥的因素,不断探索解决问题的办法和途径,最大限度地发挥民主党派的作用,使其当好中国共产党值得信赖和依靠的“诤友”,为新时期多党合作的伟大事业做出新的贡献。因此,尝试提出如下几点建议:

  (一)构建和谐政治环境,形成有利于民主党派民主监督的良好氛围

  从我国的政治文化特色和民主党派民主监督发展的历史进程及其实践来看,民主党派民主监督是一种非权力的政治监督,充分发挥民主党派民主监督作用的关键在于执政党,取决于中国共产党构建的宽松和谐的政治环境。只有执政的共产党重视和支持,民主党派民主监督才有顺畅运作的保障、才能落到实处。

  1.地方各级党委政府要高度重视。在思想上要有充分的认识,作为客体因素的各级党政部门及其成员只有充分认识到坚持和完善多党合作和政治协商制度的重要意义,才能在实践中重视和支持民主党派在宪法和法律规定的范围内开展民主监督,才能积极主动为民主党派发挥民主监督职能创造必要的条件;在工作中要有豁达的心胸,要加强对我国基本政治制度的宣传和学习,将统战政策知识列为学习的重要内容,积极营造广纳群言的民主氛围,调动民主党派讲真话、出高招的积极性,正确对待民主党派的意见和建议,对民主党派提出的批评意见要认真研究,尽量采纳,及时反馈。

  2.各级政协组织要着力支持。人民政协是实现多党合作和政治协商的重要机构,是民主党派建言献策的大平台。政协组织应当进一步健全政协与民主党派的工作联系制度,探索形成政协职能与民主党派职能的联动机制,保障民主党派的知情权、参与权和监督权,为民主党派提供多形式多渠道的信息,使其获取的信息与民主监督所必需的信息对称,提升民主党派民主监督的实效性,充分发挥民主党派在政协工作中的作用。

  (二)健全完善民主监督体制机制,推动民主党派民主监督走向规范化轨道

  民主党派民主监督能否切实运转起来,同相关机制的完善程度息息相关。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中国共产党统一战线工作条例(试行)》分别指出:“要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利”,“要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度,及时通报重要情况和重大问题,畅通民主监督的渠道;对民主党派提出的批评意见要认真研究,及时反馈。”根据《意见》和《条例》的精神,民主党派民主监督运行机制建设重点如下:

  1、建立健全民主监督的权利保障机制。民主监督权利保障机制,是加强民主党派民主监督的基础和前提。当前,建立健全民主监督的权利保障机制,一是通过建立健全相关的法规和制度,保护民主党派成员特别是特约人员的民主监督权利。要以健全的制度和法规来保证民主党派成员可以在政治协商中提出意见;向党委及其职能部门提出书面意见;在政协人大发言和提出提案;参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察活动的权利。二是可以参照人大代表的身份保障制度,保护民主党派民主监督的权利。具体可以用法律明文规定,对民主党派和无党派人士提出的意见、批评和建设要做到发言免责。三是做到只要不违背国家宪法、法律、法规和多党合作的政治原则,任何部门和人员都不能随意剥夺侵犯民主党派成员开展民主监督,提出意见、批评和建议的权利,并且,对那些无视或随意侵犯民主党派成员民主监督权利的部门和人员要加以教育、批评和处罚。四是可以考虑省级及其以下的民主党派对同级中共党委和政府的监督,采取可以同时向上一级中共党委和民主党派中央报告,从而获得更高层面的支持和保障。

  2、建立健全重要情况重大问题的通报机制。民主党派要履行好民主监督职能,知情是前提,参与是基础。一是建立公示制度和听证制度。利用公示和听证等方式监督执政党和政府,关键在于通过建立公示制度和听证制度保证党务和政务公开透明。就民主监督而言,建立公示制度和听证制度,力争做到除涉及国家机密、业秘密和个人隐私之外,有关的党务和政务信息都应及时向社会群众公开,做到“阳光执政、阳光行政”。同时,各级党委和政府应以民主党派为主,邀请群众代表参加,针对各种社会热点问题、人民群众关心的问题,请有关部门进行专项说明,并做到及时的直接的答复。二是创建信息交流网络平台。目前,民主党派在实施民主监督的过程中信息掌握上较为被动,获取信息的渠道单一、滞后。要完善信息网络系统,创建畅通的信息交流网络平台。一方面可建立“党务政务”、“公共政策”传媒公开报道、征求意见和开展公众自由讨论的制度,公开举行有关讨论“政务党务”、“公共政策”的会议,鼓励社会民众积极参与“公共政策”的讨论,并且逐步做到现场直播。另一方面可通过制定和完善出版法、新闻法等相关法律法规,进一步保障民主党派、社会组织、媒体和公民的监督权利。同时,借用现代互联网技术,试行网上提案、网上办理、网上公开,让那些利益相关的群众和监督者能够跟踪问效,也是一种有效手段。

  3、建立健全政府同参政党的沟通联系机制。政府积极同民主党派沟通联系,民主党派才能更好的知情出力,更好的发挥参政议政和民主监督的作用。当前,应建立和健全政府同民主党派的沟通联系机制,一是国务院和地方政府要根据需要召开有民主党派参加的座谈会,就拟提交人民代表大会审议的政府工作报告、有关重大方针政策措施和关系国计民生的重大建设项目征求意见,及时通报国民经济和社会发展情况。二是各级政府召开的全体会议和有关会议,可以视情邀请民主党派负责人列席,鼓励民主党派成员积极参与有关议案和决策的讨论,主动吸取各方的意见。三是各级政府组织的有关规范市场经济秩序、社会治安治理,反腐倡廉建设、政风行风建设等检查工作,可以根据需要邀请民主党派成员参加。四是政府各职能部门要根据工作业务范围同民主党派加强沟通联系,根据需要邀请相关的民主党派负责人参加重要专业性会议,制定重要政策、规划。

  4、建立健全批评意见的落实反馈机制。民主监督过程中,只有监督,没有反馈,或者没有及时的、真实的、充分到位的反馈,民主监督就会缺乏活力和动力,各项功能也就不能充分发挥出来。因此,对民主党派的监督意见要认真研究,定期回复,建立和健全一整套及时的反馈机制:对民主党派的意见、批评和建议,有关部门要有专门的机构和人员负责;对民主党派意见、批评和建议应做到条条有回应,件件有答复;对民主党派的意见、批评和建议,要认真研究,充分吸纳,并切实改进,不能采纳的部分要做出充分的解释和说明;民主党派对答复不满意的,可以再次向有关部门和人员提出,有关部门和人员要进一步做出说明;对不能认真接受民主监督的部门和人员,上级领导要进行批评和纠正。这样,通过建立和健全反馈机制,可以促使有关部门对民主党派的监督意见及时、认真、负责地处理,以增强民主监督的约束性和有效性。

  (三)加强参政党建设,提高民主党派自身素质和监督能力

  实践证明,民主监督工作能否取得成效,与作为行为主体因素的民主党派的整体水平、民主党派成员自身的素质和努力是分不开的,其民主监督能力会直接影响到民主监督的质量。

  1.要提高认识。要不断加深对中国共产党方针政策的认识,强化参政党意识,自觉维护中国共产党执政党地位,坚定不移地走中国特色社会主义道路;要对自身职能定位有正确认识,既做共产党的挚友,又做共产党的诤友,主动建言献策,敢于并善于监督;要坚持把落实执政党的方针、政策贯穿于履行民主监督职能过程的始终,做到站位高、调查实、研究深、立论准。

  2.要加强自身建设。自身建设是民主党派作为参政党走向成熟的基础,民主党派要按照各自章程规定的参政党建设目标,进一步加强自身建设,为更好发挥民主监督作用做好思想、组织和人才上的准备。一是要加强基层组织建设,注重特色与质量,建立起良好的培养机制,坚持“成熟一个发展一个”;充分利用参政党自身在一些重要领域的人才群体优势,从政治高度和全局角度,围绕党委和政府的中心工作,就一些重大课题进行持续的系列研究,提出高质量的意见建议,开展行之有效的民主监督,切实为国为民分忧解难。二是要健全内部制度,如建立民主监督资料库和专家库,在各党派之间建立监督信息共享机制等等,以减少监督资源浪费,形成合力,提升民主监督质量。总之,只要民主党派充分发挥自身优势,切实立足以民为本,从群众中吸取力量,敢为和善为,定能不断提高民主党派民主监督的实效。

 
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